Tiivistelmä päätöksen sisällöstä
Kunnallisten viranhaltijain ja työntekijäin eläkelain (KVTEL) mukaista työkyvyttömyyseläkettä koskevan valitusasian ratkaisemiseen osallistuneen kuntien eläkelautakunnan (nykyisin työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunta) lääkärijäsenen katsottiin olleen esteellinen, koska hän toimi päätoimisesti Kansaneläkelaitoksen ylilääkärinä ja Kansaneläkelaitos oli antanut muutoksenhakijalle päätöksen hänen oikeudestaan kansaneläkelain mukaiseen työkyvyttömyyseläkkeeseen.
Esitiedot
A haki työkyvyttömyyseläkettä Kuntien eläkevakuutukselta. Kuntien eläkevakuutus hylkäsi A:n työkyvyttömyyseläkehakemuksen. A haki Kuntien eläkevakuutuksen päätökseen muutosta kuntien eläkelautakunnalta, joka hylkäsi A:n valituksen.
Muutoksenhaku vakuutusoikeudessa
A haki vakuutusoikeudelta muutosta kuntien eläkelautakunnan päätökseen ja vaati työkyvyttömyyseläkkeen myöntämistä.
A:n avustaja, asianajaja B toimitti vakuutusoikeudelle kirjoituksen, jossa hän katsoi, että kuntien eläkelautakunnan ratkaisukokoonpano A:n työkyvyttömyyseläkeasiaa käsiteltäessä on ollut virheellinen ottaen huomioon se, että A:n työkyvyttömyyseläkeasia on ollut vireillä myös Kansaneläkelaitoksessa. Asian ratkaisukokoonpanoon kuntien eläkelautakunnassa on kuulunut Kansaneläkelaitoksen ylilääkäri Antti Huunan-Seppälä. Hänen tehtäviinsä Kansaneläkelaitoksessa on kysymyksessä olevana aikana kuulunut lääketieteellisen toiminnan johtaminen tiettävästi myös työkyvyttömyyseläkeasioiden lääketieteellisessä arvioinnissa. Asianajaja B viittasi vakuutusoikeuden 28.2.2001 asiassa dnro 9775/99 antamaan ratkaisuun ja katsoi, ettei kuntien eläkelautakunnan ratkaisu ollut tapahtunut riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa siten kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa edellytetään. Näin ollen kuntien eläkelautakunnan päätös tulisi kumota ja asia palauttaa muutoksenhakulautakunnalle viipymättä uudelleen käsiteltäväksi.
Vakuutusoikeus pyysi edellä selostetun esteellisyysväitteen johdosta selityksen kuntien eläkelautakunnalta sekä sen jäsenenä A:n työkyvyttömyyseläkeasian ratkaisemiseen osallistuneelta Antti Huunan-Seppälältä.
Kansaneläkelaitoksen henkilöstöosaston osastopäällikön 23.8.2006 antaman todistuksen mukaan professori Antti Huunan-Seppälä on toiminut Kansaneläkelaitoksen ylilääkärinä 16.1.1984 – 31.5.2006. Todistuksen mukaan Huunan-Seppälä on toiminut oman toimensa ohella Kansaneläkelaitoksen eläke- ja toimeentuloturvaosaston apulaisylilääkärinä 1.9.1995 – 22.3.2002, mutta tämän jälkeen hän ei ole osallistunut eläke- ja toimeentuloturvaosaston työkyvyttömyyseläkkeiden ratkaisutoimintaan eikä myöskään työkyvyttömyyseläkeasioiden lääketieteellisen arviointitoiminnan johtamiseen. Huunan-Seppälä viittasi omassa 30.8.2006 päivätyssä selityksessään edellä mainittuun todistukseen ja katsoi, ettei hän ollut esteellinen osallistumaan A:n työkyvyttömyyseläkeasian ratkaisemiseen kuntien eläkelautakunnassa. Kuntien eläkelautakunnan puheenjohtajan ja toimistopäällikön kuntien eläkelautakunnan puolesta antamassa 11.9.2006 päivätyssä selityksessä on katsottu, ettei Huunan-Seppälä ollut oikeudenkäymiskaaren 13 luvun säännösten mukaan esteellinen osallistumaan A:n työkyvyttömyyseläkeasian ratkaisemiseen kuntien eläkelautakunnan jäsenenä. Selityksessä on otettu huomioon myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa oikeudenmukaiselle oikeudenkäynnille asetetut vaatimukset. Koska Huunan-Seppälä ei ollut osallistunut A:n asian ratkaisemiseen Kansaneläkelaitoksessa, hänellä ei asiaa kuntien eläkelautakunnassa ratkaistessaan ollut siitä ennakkokäsitystä ja hän on ollut puolueeton.
Kuntien eläkevakuutuksen eläkeasiamies antoi lausuntonsa esteellisyysväitteestä annettujen selitysten johdosta katsoen, ettei Huunan-Seppälän puolueettomuuteen kohdistettua epäilyä voida pitää perusteltuna, eivätkä Euroopan ihmisoikeussopimuksessa oikeudenmukaiselle oikeudenkäynnille asetetut vaatimukset olleet asian käsittelyssä vaarantuneet.
Vakuutusoikeuden ratkaisu
Vakuutusoikeus katsoi Antti Huunan-Seppälän olleen esteellinen osallistumaan A:n työkyvyttömyyseläkeasian ratkaisemiseen kuntien eläkelautakunnan jäsenenä. Kuntien eläkelautakunnan päätös kumottiin ja asia palautettiin työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnalle esteettömässä kokoonpanossa viivytyksettä uudelleen käsiteltäväksi.
Vakuutusoikeuden perustelut
1. Asiassa sovelletaan, mitä kunnallisen eläkelain 154 §:ssä ja 155 §:ssä, sellaisina kuin ne olivat voimassa 31.12.2006 saakka, on säädetty kuntien eläkelautakunnasta sekä asian käsittelystä kuntien eläkelautakunnassa. Kunnallisen eläkelain 155 §:n 4 momentin mukaan asian käsittelyssä kuntien eläkelautakunnassa sovelletaan hallintolainkäyttölakia, jollei erikseen toisin säädetä. Hallintolainkäyttölain 76 §:n mukaan valitusasiaa käsittelevän henkilön esteellisyydestä on soveltuvin osin voimassa, mitä tuomarin esteellisyydestä säädetään oikeudenkäymiskaaren 13 luvussa. Kuntien eläkelautakunnan jäsenet toimivat tuomarin vastuulla.
2. Oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan tuomari ei saa käsitellä asiaa, jos hän on oikeudenkäymiskaaren 13 luvussa tarkoitetuin tavoin esteellinen.
3. Tuomari on esteellinen muun muassa, jos tuomari tai hänen oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä toimii hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa yhteisössä, säätiössä tai julkisoikeudellisessa laitoksessa tai liikelaitoksessa ja edellä tarkoitettu taho on asiassa asianosainen tai asian ratkaisusta on sille odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Tuomari on esteellinen, jos hän tai hänen edellä tarkoitettu läheisensä on käsitellyt samaa asiaa toisessa tuomioistuimessa, muussa viranomaisessa tai välimiehenä. Tuomari on esteellinen myös, jos jokin muu oikeudenkäymiskaaren 13 luvussa tarkoitettuun seikkaan rinnastettava seikka antaa perustellun aiheen epäillä tuomarin puolueettomuutta asiassa. Hallituksen esityksessä 78/2000 tuomarin esteellisyyttä koskevaksi lainsäädännöksi on tältä osin todettu, että tuomari on esteellinen, jos ulkopuolinen henkilö ei voi vakuuttua tuomarin kyvystä käsitellä asiaa puolueettomasti.
4. Tuomarin esteellisyyttä arvioitaessa on oikeudenkäymiskaaren 13 luvussa säädetyn lisäksi otettava huomioon Euroopan neuvoston piirissä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 6 artiklasta ilmenevät oikeudenmukaiselle oikeudenkäynnille asetetut vaatimukset sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytäntö. Henkilön oikeuksista päätettäessä on jokaisella edellä mainitun yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen mukaan oikeus oikeudenkäyntiin riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa. Matti Pellonpää on teoksessaan Euroopan ihmisoikeussopimus (neljäs, uudistettu painos, 2005) katsonut, etteivät edellä mainitussa yleissopimuksessa oikeudenmukaiselle oikeudenkäynnille asetetut vaatimukset sinänsä estä tuomarin tehtävän hoitamista sivutoimena edellyttäen kuitenkin, etteivät päätoimeen liittyvät tehtävät yksittäistapauksessa horjuta tuomarin objektiivista puolueettomuutta.
5. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännössä puolueettomuusvaatimuksella on tarkoitettu yhtäältä sitä, ettei tuomarilla saa tosiasiallisesti olla ennakkokäsitystä asiasta tai halua edistää oikeudenkäynnin toisen asianosaisen etua (subjektiivinen puolueettomuus) ja toisaalta sitä, että kaikki oikeutetut epäilyt tässä suhteessa ovat poissuljettuja (objektiivinen puolueettomuus). Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut objektiivisen puolueettomuuden kannalta olevan keskeistä se, miltä asiat näyttävät ulospäin ja syntyykö asianosaisille sekä yleisölle vaikutelma tuomarin puolueettomuudesta. Objektiivisen puolueettomuuden tarkastelulla suojataan sitä luottamusta, jota tuomioistuimen tulee kansalaisten keskuudessa nauttia. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on kiinnittänyt objektiivista puolueettomuutta arvioidessaan huomiota muun muassa siihen, aiheuttaako tuomarin aiempi toiminta asiassa tai hänen suhteensa muihin viranomaisiin, yhteisöihin tai intressiryhmiin perustellun syyn epäillä tuomarin puolueettomuutta.
6. Oikeuskäytännössä on muun muassa vakuutusoikeuden 10.9.1998 asiassa dnro 6785/97/2880, 28.2.2001 asiassa dnro 9775/99/493 ja 5.6.2001 asiassa dnro 787/2000/1372 antamien ratkaisujen myötä edellytetty, että myös muutoksenhakulautakunnissa, joissa käsitellään erilaisia sosiaalivakuutusasioita, noudatettavan menettelyn tulee täyttää oikeudenmukaiselle oikeudenkäynnille asetetut vaatimukset.
7. Arvioitaessa kuntien eläkelautakunnan jäsenen Antti Huunan-Seppälän esteellisyyttä A:n työkyvyttömyyseläkeasiaa ratkaistaessa on otettava huomioon, että A on hakenut sekä kansaneläkelaissa tarkoitettua työkyvyttömyyseläkettä että työkyvyttömyyseläkettä ansioeläkejärjestelmän piiristä kunnallisten viranhaltijain ja työntekijäin eläkelain perusteella. Esitetyn selvityksen mukaan A:n pääasiallinen eläketurva muodostuisi kansaneläkelaissa tarkoitetusta eläkkeestä.
8. Kansaneläkelaitos ratkaisee henkilön oikeuden kansaneläkelaissa tarkoitettuun työkyvyttömyyseläkkeeseen ansioeläkejärjestelmän piirissä mahdollisesti tehtyyn työkyvyttömyyseläkeratkaisuun nähden itsenäisesti. Ansioeläkejärjestelmän piirissä tehdyllä työkyvyttömyyseläkeratkaisulla ei siten ole lakiin perustuvaa merkitystä arvioitaessa henkilön oikeutta kansaneläkelaissa tarkoitettuun työkyvyttömyyseläkkeeseen. Eläkkeenhakijan voi kuitenkin olla vaikea ymmärtää tilannetta, jossa ansioeläkejärjestelmässä tehty eläkeratkaisu sekä kansaneläkelain perusteella tehty eläkeratkaisu poikkeavat toisistaan. Ratkaisujen poikkeavuus saattaa myös johtaa riittämättömään eläketurvaan ja siten kohtuuttomaan lopputulokseen. Työkyvyttömyyseläkeasioita koskevassa oikeuskäytännössä on muun muassa näistä syistä pääsääntöisesti pyritty yhteneväisyyteen samaa henkilöä koskevissa ratkaisuissa, vaikka ansioeläkejärjestelmässä sovellettavat työkyvyttömyysmääritelmät sekä kansaneläkelain mukainen työkyvyttömyysmääritelmä poikkeavatkin jonkin verran toisistaan. Tämän vuoksi kansaneläkelain säännösten perusteella tehdyllä työkyvyttömyyseläkeratkaisulla voidaan lähtökohtaisesti katsoa olevan merkitystä arvioitaessa henkilön oikeutta ansioeläkejärjestelmästä maksettavaan työkyvyttömyyseläkkeeseen. Vastaavasti ansioeläkejärjestelmässä tehdyllä työkyvyttömyyseläkeratkaisulla voidaan lähtökohtaisesti katsoa olevan merkitystä arvioitaessa jatkossa henkilön oikeutta kansaneläkelaissa tarkoitettuun työkyvyttömyyseläkkeeseen.
9. Kansaneläkelaissa tarkoitettua työkyvyttömyyseläkettä koskevat hakemukset ratkaistaan keskitetysti Kansaneläkelaitoksen eläke- ja toimeentuloturvaosastolla. A:n ensimmäinen työkyvyttömyyseläkehakemus on saapunut Kansaneläkelaitokselle 24.5.2002. Asiassa esitetyn todistuksen mukaan Huunan-Seppälä ei enää tuolloin ole toiminut Kansaneläkelaitoksen eläke- ja toimeentuloturvaosaston apulaisylilääkärinä eikä osallistunut työkyvyttömyyseläkeasioiden lääketieteellisen arviointitoiminnan johtamiseen eikä työkyvyttömyyseläkeasioiden ratkaisutoimintaan Kansaneläkelaitoksen eläke- ja toimeentuloturvaosastolla. Esitetyn selvityksen mukaan Huunan-Seppälä ei ole osallistunut A:n työkyvyttömyyseläkeasian käsittelyyn Kansaneläkelaitoksessa. Asiassa ei ole muutoinkaan esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella voitaisiin päätellä, ettei Huunan-Seppälällä olisi ollut subjektiiviselta kannalta puolueetonta suhtautumista A:n työkyvyttömyyseläkeasiaan hänen osallistuessaan sen ratkaisemiseen kuntien eläkelautakunnan jäsenenä.
10. Arvioitaessa asiassa Huunan-Seppälän objektiivista puolueettomuutta on otettava huomioon, että Huunan-Seppälä on toiminut päätoimisesti Kansaneläkelaitoksen ylilääkärinä samaan aikaan, kun hän on osallistunut sivutoimessaan A:n työkyvyttömyyseläkeasian ratkaisemiseen kuntien eläkelautakunnan jäsenenä. Tähän nähden on otettava huomioon, että kuntien eläkelautakunnan A:n työkyvyttömyyseläkeasiassa antamasta ratkaisusta saattoi edellä (kappale 8) mainituista syistä aiheutua Kansaneläkelaitokselle ainakin välillistä hyötyä tai vahinkoa.
11. A on 23.5.2002 päivätyssä työkyvyttömyyseläkehakemuksessaan ilmoittanut hakevansa sekä ansioeläkettä että kansaneläkettä. Kansaneläkelaitos oli 15.7.2002 antamallaan päätöksellä hylännyt A:n hakemuksen kansaneläkelaissa tarkoitetun työkyvyttömyyseläkkeen myöntämisestä. Asiakirjoista ilmenee, että Kansaneläkelaitoksen 15.7.2002 antaman päätöksen sisältö oli ollut kuntien eläkelautakunnan tiedossa A:n työkyvyttömyyseläkeasiaa ratkaistaessa.
12. Huunan-Seppälän, Kansaneläkelaitoksen sekä kuntien eläkelautakunnan vakuutusoikeudelle esteellisyysväitteen johdosta antamissa selityksissä on todettu, ettei Huunan-Seppälä ollut tosiasiallisesti osallistunut A:n työkyvyttömyyseläkeasian käsittelemiseen Kansaneläkelaitoksessa. Ulkopuolisen henkilön on kuitenkin vaikea saada tietoa Kansaneläkelaitoksen sisäisestä päätöksentekomenettelystä. Kansaneläkelaitoksen vuosikertomuksissa vuosilta 2002 ja 2003 mainitaan ylilääkäri Huunan-Seppälän kuuluvan Kansaneläkelaitoksen johtaviin toimihenkilöihin. Lisäksi vuosikertomuksissa on todettu, että Huunan-Seppälä on muun muassa Kansaneläkelaitoksen sosiaalilääketieteellisen neuvottelukunnan puheenjohtaja ja eläkeasiain neuvottelukunnan jäsen. Ottaen huomioon Huunan-Seppälän asema Kansaneläkelaitoksen hallinto-organisaatiossa, on hänen käsityksillään ulkopuolisen henkilön näkökulmasta arvioituna voinut olla vaikutusta ratkaisuun, jonka Kansaneläkelaitos on A:n työkyvyttömyyseläkeasiassa tehnyt. Erityisesti on otettava huomioon, että asian käsittelyssä on sekä Kansaneläkelaitoksessa että kuntien eläkelautakunnassa ollut kyse A:n työkyvyn arvioinnista ja siten A:n näkökulmasta on ollut kysymys samasta asiasta. Ratkaisua on A:n kannalta pidettävä myös taloudellisesti merkittävänä.
13. Ratkaistaessa henkilön oikeutta työkyvyttömyyseläkkeeseen on keskeistä henkilön työkyvyn arvioinnin lääketieteellinen perusta. Asiassa sovellettavan (kappale 1) kunnallisen eläkelain 154 §:n 2 momentin mukaan kuntien eläkelautakunnan jäsenistä yhden tulee olla lääkäri. Vakuutusoikeus on Huunan-Seppälän esteellisyyttä arvioidessaan ottanut huomioon sen, että Huunan-Seppälä osallistui A:n työkyvyttömyyseläkeasian ratkaisemiseen kuntien eläkelautakunnan lääkärijäsenenä.
14. Edellä esitetyistä syistä Huunan-Seppälän päätoimi Kansaneläkelaitoksen ylilääkärinä suhteessa hänen sivutoimeensa kuntien eläkelautakunnan jäsenenä on ollut omiaan antamaan ulkopuolisille perustellun aiheen epäillä hänen objektiivista puolueettomuuttaan kuntien eläkelautakunnan jäsenenä siinä määrin, että vakuutusoikeus katsoo hänen olleen esteellinen osallistumaan A:n työkyvyttömyyseläkeasian ratkaisemiseen kuntien eläkelautakunnan jäsenenä.
Oikeusohjeet
Oikeudenkäymiskaari 13 luku 1 § 1 mom. ja 7 § 3 mom.
Yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi 6 artikla 1 kappale
Hallintolainkäyttölaki 76 §
Kunnallinen eläkelaki 154 § ja 155 §, sellaisina kuin ne olivat voimassa 31.12.2006 saakka
Osasto
3
Asian aikaisemmat vaiheet
KELK1366/2002